更加積極財政政策的科學設計與成功實踐
藍佛安
財政是國家治理的基礎和重要支柱。新時代以來，面對錯綜復雜的國內外發展環境，習近平總書記高度重視財政工作，為財政工作定調指向，親自決策、親自部署一系列重大財政政策，有力促進了經濟穩定運行，維護了社會大局穩定。新時代我國財政政策的設計與實踐，是習近平經濟思想在財政領域的生動體現。在財政政策實踐中，我們深刻體會到，堅持以習近平經濟思想為指引，堅決貫徹落實好黨中央決策部署，我國經濟發展就沒有邁不過去的坎、闖不過去的關，必須加力實施更加積極的財政政策，推動中國經濟巨輪破浪前行。
一、財政等一攬子增量政策成效顯著
2024年，我國發展歷程很不平凡，特別是二季度、三季度一度面臨經濟下行壓力較大的局面。在緊要關頭，習近平總書記主持召開中央政治局會議，果斷部署一攬子增量政策，推動經濟明顯回升，社會信心有效提振，既促進了全年目標實現，也為今年發展奠定了良好基礎。財政部門認真貫徹落實黨中央決策部署，在加力實施存量政策的同時，出臺了一批有針對性的增量政策，為有效應對風險挑戰、順利完成全年經濟社會發展主要目標任務提供了有力支撐。
一次性增加6萬億元地方專項債務限額置換存量隱性債務，加力支持地方化解債務風險。目前2024年的2萬億元置換額度已全部發行、基本置換完畢，2025年的置換額度發行進度超過70%，“一石多鳥”政策效應逐步顯現。從2024年發行的置換債券看，利率水平下降平均超過2.5個百分點，預計5年利息支出減少2000億元以上。推動隱性債務顯性化，既提高了地方債務透明度，又有利于加強債務統一管理，還能夠加快推動融資平臺改革轉型。更重要的是，給地方騰出更多資金資源和政策空間，可以撬動解開地方債鏈條，推動破解“三角債”、“連環債”以及其他涉訴涉眾債務等，改善了發展環境，增強了發展動能。
研究發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升服務實體經濟能力。國有大型商業銀行是我國金融體系中服務實體經濟的主力軍，也是維護金融穩定的壓艙石。當前，我國主要國有大型商業銀行資產質量穩定、經營情況良好，這次注資是具有前瞻性的主動作為，目的是推動建立健全國有大型商業銀行資本補充機制，通過更高的資本充足率，增強信貸投放能力，更好服務實體經濟。
疊加運用地方政府專項債券、稅收政策等工具，推動房地產市場止跌回穩。加大住房交易環節契稅優惠力度，降低土地增值稅預征率下限，對取消普通住宅和非普通住宅標準涉及的增值稅、土地增值稅政策進行明確，同時配合相關部門出臺專項債券支持土地儲備和收購存量商品房用作保障性住房等政策。在財政、金融、土地等政策協同發力下，房地產市場出現積極變化，呈現止跌回穩勢頭。
加大對重點群體的支持保障力度，強化基本民生保障。實施學生資助政策體系建立以來力度最大、范圍最廣的一次調整，提高國家獎助學金資助標準并擴大政策覆蓋面，上調國家助學貸款額度、調減貸款利率，惠及學生3400多萬人次。國慶節前向特困人員、孤兒等困難群眾發放一次性生活補助，惠及1100多萬人。
包括財政增量政策在內的一攬子增量政策，出臺實施后穩增長效果明顯。去年四季度國內生產總值同比增長5.4%，比三季度加快0.8個百分點，全年國內生產總值達到134.9萬億元、增長5%，對全球經濟增長的貢獻率保持在30%左右。今年，政策效應還在持續釋放，一季度我國規模以上工業增加值、社會消費品零售總額、固定資產投資（不含農戶）同比分別增長6.5%、4.6%和4.2%，均高于去年全年增速，經濟運行實現良好開局。
二、深刻領悟黨中央當家理財的思路和策略方法
這次財政增量政策設計與實踐，體現了以習近平同志為核心的黨中央謀篇布局、運籌帷幄的高超智慧和嫻熟能力，是我國財政宏觀調控史上的一次重大創新。我們要從理論和實踐的結合上，深刻領悟黨中央當家理財的思路和策略方法。
一是堅持系統設計，在多重目標中加強政策統籌。綜合考慮穩增長、調結構、惠民生、防風險等目標，處理好當前與長遠、需要與可能、存量與增量、供給與需求、一域與全局等關系，用改革的思路謀劃實施財政政策，以更強的管理效能保障財政政策落實，統籌兼顧、前后貫通，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。
二是注重集成創新，多措并舉形成政策合力。組合運用政府債券、財政貼息、專項資金、稅費優惠等各類財稅工具，打好政策組合拳。在落實好結構性減稅降費政策、加大重點領域資金保障力度的同時，新增安排國債和地方政府債券，支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、回收閑置土地和存量商品房、實施消費品以舊換新等，加強與貨幣、產業等政策的協同配合，果斷出手、同向發力，形成最優政策組合，提升政策整體效能。
三是突出精準施策，以重點突破帶動全局循環暢通。找準當前制約經濟發展的重點問題，抓住要害，集中資源，謀劃實施牽引性強、撬動性強的工作舉措，力爭實現“一子落而滿盤活”的效果。緊盯地方政府化債這一難題，從根本上轉變化債工作思路，堅持整體設計和機制重構，在主動化解風險的同時，支持地方解決經濟發展堵點，培育新的增長點，為高質量發展蓄勢賦能。
四是把握力度時機，增強宏觀調控的前瞻性、針對性和有效性。力度上，用好用足政策空間，對確定的領域，看準了就一次性給足，集中財力辦大事。時機上，把握時間窗口，主動靠前發力，及時下達撥付資金，加快債券發行使用，推動政策早落地、早見效。節奏上，謀劃到位，分步實施，因時因勢加大逆周期調節力度，持續用力、久久為功。同時，密切跟蹤形勢變化，加強政策儲備，打好提前量，備足工具箱。
三、準確把握實施更加積極財政政策的工作要求
當前，推進中國式現代化進入關鍵時期，我國發展面臨的國內外環境更加嚴峻復雜。從國際看，單邊主義、貿易保護主義抬頭，特別是美國推出所謂“對等關稅”，嚴重沖擊全球經濟秩序穩定，世界經濟增長動能不足。從國內看，有效需求不足特別是消費不振，國內經濟持續回升向好的基礎還需要進一步穩固，一些地方基層財政比較困難。
“困難挑戰年年有，但我們從來都是在風雨洗禮中發展、在歷經考驗中壯大的。”這些年來，我們成功應對了國際金融危機沖擊、中美貿易摩擦、新冠疫情等一系列重大風險挑戰。與過去相比，如今中國的經濟實力、科技實力、綜合國力進一步增強，經濟運行內在穩定性更加堅實，經濟發展多重優越性更加突出，宏觀調控和經濟治理經驗更加豐富。為應對可能出現的沖擊，財政始終留有后手。2023年末，我國政府全口徑債務總額85萬億元，政府負債率67.5%，明顯低于G20、G7國家的平均政府負債率118.2%、123.4%，有較大舉債空間。這些年，地方政府債務特別是專項債支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，形成了大量有效資產，很多能夠產生持續性收益，還本付息有來源、有保障。充足的儲備工具，巨大的政策空間，特別是在實踐中形成的財政宏觀調控科學方法論，是我們做好當前財政工作的信心和底氣所在。
中央經濟工作會議提出，2025年要實施更加積極的財政政策，持續用力、更加給力。這是黨中央從戰略和全局高度作出的重大決策部署，既充分考慮實現年度預期目標需要，又著力增強中長期發展動能，體現了宏觀調控的針對性和前瞻性。這也要求我們在抓好去年一攬子增量政策落地見效基礎上，進一步出臺新的更有力度的財政政策，前后貫通，持續發力。當前，實施更加積極的財政政策，要把握好幾個方面的工作要求。
在政策目標上，將經濟社會發展目標作為有機整體統籌把握，加大超常規逆周期調節力度，提高赤字率，保持必要的支出強度，同時大力優化支出結構，精打細算、有保有壓，在多重目標中實現動態平衡。今年赤字率按4%安排，比去年提高1個百分點，赤字規模達到5.66萬億元，比去年增加1.6萬億元，都是近年來最高的。
在工具安排上，統籌用好政府債券、財政貼息、專項資金、稅費優惠等政策工具，加強財政、貨幣、就業、產業、區域等政策協同，強化取向一致性，打出政策組合拳。今年新增政府債券11.86萬億元，比去年增加2.9萬億元，其中既有用于促投資的地方政府專項債券，又有支持“兩重”、“兩新”的超長期特別國債，還有支持國有大型商業銀行補充核心一級資本的特別國債，多管齊下防患于未然。
在發力重點上，聚焦制約高質量發展的薄弱環節和經濟循環的堵點難點，加大對惠民生、促消費、增后勁的支持力度，全國一般公共預算教育支出、科學技術支出、社會保障和就業支出、衛生健康支出安排增幅均在5%以上。同時，中央財政加大對地方轉移支付力度，安排10.34萬億元、同口徑增長8.4%，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金分別安排2.73萬億元、4795億元，切實增強地方財力保障。
在節奏把握上，堅持蹄疾步穩，與各種不確定因素搶時間，已確定的政策和資金安排，能早則早、寧早勿晚，以時不我待的精神抓好落實；尚未出臺的政策，加緊研究準備，與相關部門做好溝通，一旦需要適時推出，使政策實施與市場預期更加匹配、各方面更有獲得感。
此外，在做好財政政策設計的同時，要堅持不懈練好“內功”，通過深化改革、加強管理，進一步提高資金使用效益和財政政策效能。當前的重點是結合貫徹落實黨的二十屆三中全會關于深化財稅體制改革的部署，圍繞加強財政資源和預算統籌、落實黨政機關過緊日子要求、深化零基預算改革、加大財會監督力度等任務，組織實施財政科學管理試點，全面提升財政管理系統化、精細化、標準化、法治化水平。
四、充分釋放財政推動高質量發展的政策效能
凡事預則立，不預則廢。當前，美國對所有貿易伙伴實施所謂“對等關稅”正在持續引發全球市場動蕩，我國經濟發展面臨的不利影響加深，經濟運行面臨新情況新挑戰，需要深入實施更加積極的財政政策，有效對沖外部風險對我國經濟的不利沖擊。財政部門要深入貫徹落實中央經濟工作會議精神和今年《政府工作報告》部署，聚焦高質量發展關鍵領域、薄弱環節，加強財稅政策支持和資金保障，精準施策、持續用力，充分釋放財政政策效能。
大力提振消費。消費是擴內需的重要內容、惠民生的重要抓手，對經濟具有持久拉動力。今年中央財政拿出“真金白銀”，供需兩側協同發力，推出促消費政策“大禮包”。安排超長期特別國債資金3000億元支持消費品以舊換新，資金規模比去年翻了一番，進一步擴大補貼范圍，直接降低消費者購物成本。注重惠民生和促消費結合，適當提高養老金水平，提高城鄉居民醫保財政補助標準，發放育兒補貼，擴大學生資助補助規模，增強消費能力和消費意愿。與金融政策聯動，對重點領域個人消費貸款和消費領域相關經營主體貸款給予貼息，拓展消費空間。安排獎補資金，支持地方推廣消費新業態新模式新場景，打造更多消費新熱點。
積極擴大有效投資。我國投資潛力和空間依然巨大，關鍵是緊扣高質量發展需要，把“投資于物”與“投資于人”結合起來。今年政府投資規模繼續擴大，不同渠道資金統籌安排、各有側重。發行超長期特別國債，其中8000億元用于更大力度支持“兩重”建設，2000億元用于加力擴圍支持設備更新。新增地方政府專項債務限額4.4萬億元，建立專項債券管理新機制，包括對投向領域實行“負面清單”管理、開展“自審自發”試點等，讓地方有更多自主權。同時，通過政府投資引導和政策激勵，調動民間投資積極性。
加快培育發展新質生產力。科技創新和產業創新是發展新質生產力的基本路徑。今年中央財政進一步加大科技投入，中央本級科技支出安排比去年增長10%，資金分配向基礎研究、應用基礎研究、國家戰略科技任務聚焦，全力支持關鍵核心技術攻關等重大任務。完善中央財政科技經費分配和管理使用機制，持續提升科技投入效能。深入實施首臺（套）、首批次保險補償政策，推動重大技術裝備和新材料產業高質量發展。統籌運用政府采購、投資基金等政策工具，大力推進“人工智能+”行動，培育壯大新興產業、未來產業，賦能傳統產業轉型升級。
加強對企業的紓困支持。圍繞企業生產經營中的主要關切，扎扎實實落實促進民營經濟發展的政策措施，推進清理地方政府拖欠企業賬款，推動政府性融資擔保擴面增量，加大對受外部沖擊、生產經營困難的企業支持力度。著眼增強企業創新發展能力，深入實施專精特新中小企業財政獎補政策，組織開展中小企業數字化轉型城市試點，支持企業牽頭或參與國家重大科技項目。持續推進全國統一大市場建設，在財政補助、稅費優惠、政府采購等方面對各類企業一視同仁、平等對待。健全涉企收費監管長效機制，堅決防止和糾正亂收費、亂罰款、亂攤派等問題。
加大保障和改善民生力度。把更多資金用于普惠性、基礎性、兜底性民生建設。堅持就業優先，用足用好穩崗返還、稅費減免、就業補貼等政策，促進充分就業，提高就業質量。推進義務教育優質均衡發展，逐步推行免費學前教育，支持高校“雙一流”建設。繼續提高基本公共衛生服務經費人均財政補助標準，健全公共衛生服務體系。積極應對人口老齡化，支持增加普惠托育、普惠養老服務供給。加強困難群眾基本生活保障，完善分層分類社會救助體系。支持打好污染防治攻堅戰，加強生態系統保護修復，加快生產生活方式綠色低碳轉型。
支持城鄉區域融合發展。完善農業補貼、農業保險政策，啟動實施糧食產銷區省際橫向利益補償，支持高標準農田建設、種業振興和農機裝備研發應用，增強糧食等重要農產品穩產保供能力。保持中央財政銜接推進鄉村振興補助資金力度不減，支持發展聯農帶農富農產業，鞏固拓展脫貧攻堅成果。增加獎勵資金規模，引導常住地強化基本公共服務投入，解決好農業轉移人口子女教育、住房保障、社會保險等問題。落實好區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，優化經濟發展空間。
防范化解重點領域風險。統籌發展和安全，既立足當前解決燃眉之急，又著眼長遠推動標本兼治。按照科學分類、精準置換原則，督促指導地方做好隱性債務置換，早發力、早見效。同時，加快推進地方融資平臺改革轉型，強化政府支出事項和政府投資項目預算管理，堅決防止新增隱性債務。抓緊發行首批特別國債5000億元，積極支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，鞏固提升銀行穩健經營能力。堅持市場化、法治化原則，協同推進中小金融機構風險處置和轉型發展。推進專項債券用于回收閑置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房，助力房地產市場止跌回穩。